住房和城乡建设部供热改革办公室  戚仁广

摘要：目前，供热计量改革虽取得一定进展，但问题仍十分突出。改革进程中的主要难点包括管理体制不畅、市场机制不健全、技术支持不足等。根据当前的工作重点，笔者就问题难点逐一提出了相应建议。

一、供热计量改革进展情况

截至2013 年底，北方采暖地区累计安装供热计量装置15.4 亿平方米，其中实现供热计量收费9.91 亿平方米（居住建筑7.76 亿平方米，公共建筑2.15 亿平方米）。近3 年，北方采暖地区新竣工建筑安装供热计量装置的比例均为70% 以上，其中2013 年达到79%。虽然供热计量改革取得一定进展，但新建建筑不按要求安装供热计量装置、安装供热计量装置后不计量收费等问题仍十分突出。自2008 年以来，有9.2 亿平方米的新竣工建筑没有按照要求安装供热计量装置，占全部新竣工建筑的41%。已经安装供热计量装置，但没有进行计量收费的面积约为5.5 亿平方米，占已经安装供热计量装置面积的35%。

二、推进供热计量改革的难点

供热计量改革进展缓慢，存在的主要难点有管理体制不畅、市场机制不健全、技术支撑不足。

1、管理体系不畅。一是组织领导不力。供热计量改革没有被纳入地方政府工作议程，多数城市缺乏政府统一领导下的部门分工合作，缺乏部门责任追究和目标考核机制。二是部门监管不力。工程规划、设计、施工图审查、施工、监理、质量监管、验收环节没有形成闭合管理，特别是质量监管和验收两个环节上缺乏有效监管，导致部分新建建筑和既有建筑改造没有安装计量装置。三是供热企业主体责任没有落实。许多城市缺乏有效的装表和收费衔接机制，仍由开发商选表、安装，没有赋予供热企业计量装置采购、安装权，而开发商所购的计量装置质量差、售后服务差，供热企业不愿或不能实施计量收费。

2、市场机制不健全。一是缺乏利益引导机制。供热价格和成本长期倒挂，供热企业多数亏损，严重影响了供热企业计量收费的积极性。如果实施计量收费，供热企业不仅需要投入巨资进行系统改造，还要向用户少收热费，而目前国家还没有出台计量收费和改造的资金支持政策，供热企业缺乏计量收费的内在动力。二是缺乏约束机制。供热没有上位法，对不安装计量装置和安装后不计量收费的行为，没有处罚依据。三是能源服务参与机制尚未建立。供热领域合同能源服务推进面临着进入难、融资难、投资回报难等问题。

3、技术支撑不足。一是产品支撑不足。据不完全统计，目前供热计量器具生产商有400 多家，其中热量表生产商约有200 多家。这些厂家普遍规模小、技术水平低、设备简陋，产品质量和售后服务缺乏保障。二是标准体系有待完善。有些标准在供热计量方面缺乏强制性条文，如《住宅建筑规范》规定可以不装表，只要预留供安装的位置即可。有些标准缺失，如有关计量分摊技术、产品检测、系统调试和水质等都还没有标准。三是计量方式混乱。一些计量方式还没有经过长期计量收费实践，但已经大规模应用，为以后计量收费可能出现的纠纷埋下了隐患。

三、推进供热计量的措施和建议

目前，供热计量改革现状是大部分新建建筑都安装了计量装置，但在部分地区，同步实施计量收费仍然严重滞后。因此，当前的工作重点就是全面地推进计量收费。围绕供热计量收费，笔者建议：

1、健全管理体系。一是加强供热计量改革的组织领导。明确城市政府是贯彻落实供热计量改革的推动责任主体。在城市政府的统一领导下，建立强有力的协调监管工作制度，明确建设、供热、财政、价格、质量监督、环保等主管部门在建设、收费、资金、价格、税收、补贴、贷款等配套政策制定和执行等方面的分工和责任，建立考核评价机制和责任追究机制。二是加大监管力度。新建建筑和既有建筑节能改造必须同步安装计量装置，同步实现计量收费，否则，不得予以验收备案、销售和使用。对违反供热计量强制性标准的规划、设计、监理、施工、房地产开发等单位，依法处罚。三是建立责任明晰的装表与收费衔接机制。理顺建设和供热的管理体制，加强部门配合，明确供热主管部门和供热企业对计量装置和温控装置的参与验收权。落实供热企业主体责任，由供热企业负责计量装置和温控装置的选购、安装、运行维护和更换。

2、健全市场机制。一是完善激励机制。逐步实现供热价格成本全覆盖，引导地方科学合理制定供热计量价格和收费管理办法。争取财政部设立计量收费和供热系统改造的奖励资金，对开展供热计量收费和实施系统改造的供热企业给予一次性财政奖励资金。同时调整税收优惠政策，将目前供热企业享受的增值税、房产税、营业税减免政策与其是否开展供热计量收费挂钩，引导供热企业开展供热计量收费。二是建立约束机制。开展供热计量立法，增强计量收费的约束力。对不执行供热计量收费的供热企业，不仅要依法处罚，还要求减收一定比例热费。对计量收费达不到要求的城市，不再受理国家园林城市、中国人居环境奖等城市荣誉称号的申请以及相关财政补贴项目的申报。三是引入能源服务公司模式。要求各省结合本地实际情况，充分利用国家对合同能源管理的优惠政策，积极开展利用合同能源管理模式进行系统改造和计量收费试点的示范。

3、完善技术支撑体系。一是提高产品质量。取消计量装置和温控装置各种人为的地方性事前强制性准入，放开市场，由供热企业直接面对供热计量生产商进行招投标。配合质检总局加强在用装置的抽检力度，设立黑名单，通过市场竞争和产业化的发展，降低产品价格，提高产品质量。二是完善技术标准体系。梳理现行供热计量设计、施工、验收、运行标准，增强标准的协调性，增加供热计量强制性条文。编制计量分摊技术、产品检测、系统调试和水质等相关标准。三是规范计量技术路线。严格执行《供热计量技术规程》，要求已经安装的各种计量装置尽快实现计量收费，总结经验，完善不足。